内容摘要 自建国起，美国便将国际法作为维护国家利益、推行对外扩张的工具。19世纪末20世纪初，受全球竞争加剧与崛起后身份困惑影响，美国精英试图以契合本国政治原则和利益的国际法规则，构建取代欧洲权力政治的国际新秩序，助力其全球权力扩张。为夯实理论基础，他们打造“科学的”国际法话语，推动法律国际主义兴起，20世纪前期尤其是两次世界大战之间，其融合制度与强权逻辑的“法治秩序观”逐渐形成，令这一时期美国外交呈现法律主义取向。20世纪30年代后，随着国际危机的加深和第二次世界大战的爆发，国际法影响力迅速衰落，美国精英转而强调实力与遏制。美国精英借国际法构建国际秩序，核心是为其全球扩张、谋求世界领导地位赋予“合法性”，其标榜的国际法并非基于普遍正义，而是源于自身利益认知与价值判断，本质上是为美国霸权辩护的工具。

关键词 美国外交 国际法 国际秩序观 法律国际主义 法律帝国主义

　　这种以法律建构国际秩序的思想被称为“法律国际主义”（legal internationalism），它在一定程度上塑造和影响了20世纪前期美国外交风格及其对国际秩序的建构。然而，美国对待国际法的态度深陷“建构”与“解构”并存的历史悖论中，虽然美国一度热衷于主导国际规则的制定，打造所谓“基于规则的国际秩序”，但在实践中始终奉行工具主义、例外主义逻辑，其实质仍是强权政治。当前，随着国际格局发生深刻变革，美国正加速从国际规则的制定者转变为破坏者。重新审视历史上国际法在美国对外关系中的角色，对理解当下美国与国际法之间日益加剧的结构性矛盾具有参考价值。

　　长期以来，美国外交史研究深受现实主义传统影响，重点关注美国对外关系中的权力、利益以及地缘政治竞争，轻视国际法的作用。现实主义学者把国际法视为一种理想主义的乌托邦，否认其对美国外交和国际政治具有实质性影响。修正学派则强调，经济因素特别是寻找海外市场是美国外交的主要动力，同样忽视国际法的角色。概言之，历史学者大多认为国际法在国际事务中无关紧要，甚至是空洞的道德修辞。在经历“文化转向”后，外交史家逐渐重视美国对外关系的法律维度。美国学者玛丽•杜齐亚克指出，法律不仅是美国外交政策的工具，还会塑造美国对世界的想象与认知。近年来，学者从多个角度探讨国际法与美国对外关系，涉及帝国扩张、域外管辖权、国际仲裁、国际组织、对外干涉、中立等问题，但较少从思想史角度剖析国际法如何成为美国建构国际秩序的工具。与此同时，国际法研究领域的“历史转向”方兴未艾，特别是后殖民主义方法的引入，揭示了历史上国际法与殖民帝国扩张的密切联系。然而，既有研究多聚焦欧洲大国，认为国际法形成与扩张的动力主要来自欧洲，而美国在二战前是无足轻重的角色。相较而言，国际法史研究缺乏对国际法与美国全球扩张之间关系的历史考察，尚未脱离欧洲中心主义叙事。实际上，美国很早就利用国际法处理对外事务、扩大美国权力，反过来也深刻影响了国际法的演变。本文从国际思想史视角出发，探讨美国精英如何凭借国际法认知美国与世界的关系以及构建国际秩序，呈现美国崛起为世界大国的过程中，国际法的发展在塑造美国对外关系和谋求世界霸权中的作用。

　　进入19世纪后，欧洲殖民国家加快对外扩张步伐，以“文明标准”为基础的国际法理论随之兴起，以满足殖民掠夺的现实需求。这一时期，美国这个新生共和国也迅速走上大陆扩张的道路，国际法变为美国扩张主义者手中一件重要武器，特别是美国政府利用“条约和购买”等法律方式掠夺了大量印第安人土地。1823年美国总统詹姆斯•门罗发表“门罗宣言”，其要点可概括为“美洲体系”“互不干涉”和“不再殖民”等原则，反对欧洲国家在美洲的干涉和殖民扩张。尽管“门罗宣言”并非公认的国际法原则，在当时发挥的实际作用也有限，但它表明美国尝试超越欧洲主导的国际秩序，谋求构建以美国为首的区域霸权秩序。

　　在美洲以外，美国又随欧洲列强一道，凭借“文明标准”的国际法话语，对世界其他国家（它们所谓的“半文明”和“野蛮”国家）施行治外法权，以损害他国主权为代价构筑了等级制、霸权性的全球帝国秩序。1844年，美国通过《望厦条约》攫取在华单边治外法权，美国专使顾盛（Caleb Cushing）辩解说，公认的国际法“只是基督教世界的国际法”，美国在非基督教国家享有治外法权“符合一般的惯例，也符合我想象的有关异教徒国家的国际法原则”。此前不久，美国前总统约翰•昆西•亚当斯还从国际法角度为英国发动鸦片战争辩护，并声称美国在处理与欧洲国家、印第安人部落、非洲土著、北非和奥斯曼帝国、诸海岛以及中国关系时，都有着“独立且不同的国际法”。

　　顾盛与亚当斯的说法，可以在当时美国主流国际法理论中找到“依据”。1836年，亨利•惠顿出版《国际法原理》一书，提出不存在普遍适用的国际法，“普通的万国法只是一种特殊的法律，适用于一些特定的国家或是某个国际大家庭，在不同时期随着各类国家的宗教、习俗、政府以及其他制度的变化而变化”。根据惠顿的理论，国际法赋予的权利仅限于“文明的”欧洲基督教国家以及欧洲人的后裔，但其他国家却必须遵守国际法的义务和规则，这就为西方国家建构一种不平等的国际秩序提供了法理依据。总体而言，这一时期美国精英相信国际法属于“文明的基督教世界”，强调美国对欧洲国际法规则的接受和继承，并不追求国际法的“美国化”，更不相信国际法具备解决国际争端的普世效力。

　　对国际法怀有普遍主义、乌托邦式幻想的是美国一批民间和平主义者。19世纪初期，和平运动在美国兴起。除宗教色彩外，美国和平运动的最大特点就是对建立国际法院的热忱。美国和平协会创始人威廉•拉德提出，国际社会应借鉴美国联邦经验建立一个国际法院，当争议产生时，各国同意将争端诉诸法院而非使用武力解决，这个法院能够“像民事法庭处理个人纠纷一般裁决国家间事务”。正是在和平主义者的主张中，国际法不仅具备了乌托邦式的理想主义，也多了几分美国特色。

　　19世纪中期以后，殖民扩张的加剧增大了战争风险，在和平运动和国际法专业化影响下，西方国家意识到，国际仲裁提供了一种途径来解决各国不断升级的冲突。1871—1872年，美国和英国运用仲裁方式成功解决阿拉巴马号事件，避免了两国间战争。仲裁结果令和平人士与国际法学者欢欣鼓舞，它证明法律可以解决国家间重大纠纷。19世纪晚期，美国与其他国家签订一系列仲裁协定，一度以“文明世界”的仲裁领导者自居。1899年海牙常设仲裁法庭（Permanent Court of Arbitration）的建立，标志着国际仲裁运动取得了重要制度化成果。此后，美国精英谋求将仲裁法庭改造为一个更完备的司法法院，进一步排除国际政治干扰。

　　在美国国内，工业化、城市化带来激烈的阶级冲突和社会失序，不同利益集团纷纷投入争夺有限资源的“丛林战争”。面对新形势，深受普通法影响的保守精英愈发倚重司法机关维护既得利益，司法审查频繁出现，法院对于稳定社会经济秩序的重大作用得到彰显。职业律师在美国政治生活中也扮演着越来越重要的角色，他们不仅能参与政府决策，还可以塑造公共意见，其中很多人成为美国高级外交官。由法律人主导对外政策，成为这一时期美国外交的重要特点。在国内外因素共同刺激下，19世纪晚期，一种对秩序的追求牵动着整个美国，主要来自东海岸的精英群体将关于和平的讨论转变为一系列要求通过法律建立秩序的主张，从而推动法律国际主义兴起。

　　为什么美国比欧洲大国更热衷于通过国际法来构建国际秩序？一个很重要的原因是，美国作为新兴大国，正准备投身国际竞技场，但它缺乏像欧洲大国那样成熟的外交思想和相应的外交能力，处理对外关系的工具还比较匮乏。在这个时候，它提出来的国际秩序思想，自然来源于其国内政治经验，特别是建立联邦和处理州与州纠纷的那套经验。这体现了美国精英尝试把美国国内原则推广到国际关系中的鲜明倾向，如同美国外交思想家乔治•凯南所说，美国“试图将适用于个人的盎格鲁—撒克逊法律观念移植到国际领域，使它像在国内适用于个人一样适用于各国政府。在某种程度上，它必然是来自我们对自身政治制度起源的记忆”。

　　更重要的是，19世纪末美国正式加入帝国主义国家对海外殖民地的争夺，在美国决策者看来，国际法不仅是维护美国既得利益的政治工具，还有助于“合法化”美国的殖民帝国。1899年，美国总统威廉•麦金莱选择“既不懂军事、也不懂军队”的职业律师伊莱休•鲁特（Elihu Root）担任陆军部部长，负责制定和实施美国殖民政策，其主要考虑就是需要专业法律知识来解决殖民统治“合法性”问题。不久，正是在鲁特主持下，美国迫使古巴将《普拉特修正案》写入宪法，赋予美国干涉古巴内政的权利，在法律上确立古巴被保护国的地位。鲁特对美国驻古巴总督强调：“在国际事务中，拥有一项被国际法所承认的权利，是至关重要的。”可见，“美利坚帝国”的建构不唯有政治和军事层面，也是具有法律意义的意识形态工程。

　　总之，美国建国后便重视利用国际法来维护自身利益，并使之服务于对外扩张需要。在美国崛起为世界大国之际，国际法成为美国精英想象和理解国际关系的重要方法，这也使国际法呈现出“美国特色”：一是将司法法院视为国际秩序的核心制度，突出司法解决国际争端的首要地位，力求摆脱国际政治约束。二是强烈的使命感和身份意识，将美国国家身份与欧洲殖民帝国区别开来，自我想象为一个更加“文明”和“法治”的国家。三是对建立不同于欧洲权力政治的新秩序的追求，试图实现国际秩序的“美国化”。用一位美国法学家的话说：“美国国际法最与众不同之处，就是很多美国人长久以来认为这个学科肩负着用法律和法庭来代替战争与战场的乌托邦使命。”

      在科学主义高涨的进步时代（Progressive Era），理论必须植根于所谓“科学的”话语。19世纪晚期，工业化高速发展导致美国人对于“科学”的乐观和崇拜：相信科学知识同样能对社会问题加以客观、精确和确定的“诊断”，在此基础上进行“治疗”，推动社会不断进步；而科学的社会知识可以通过专业化方式和职业化组织加以构建，从而获得权威性。进步主义改革试图通过严格的科学方法认识和解决不断滋生的社会问题，以实现“社会控制”。在此基础上，美国精英进而展望和寻求科学知识在国际社会的应用，“科学的”国际法话语因而得以形成和发展。

　　这套话语背后是一批主要由律师、国际法学家、外交官所构成的美国精英群体。1906年美国国际法学会（American Society of International Law）成立，其宗旨是“促进国际法研究的进步和建立基于法律与正义的国际关系”。第一任会长由时任美国国务卿鲁特担任，副会长包括多位最高法院大法官、前国务卿以及一位未来的总统（威廉•塔夫脱）。国际法学家詹姆斯•斯科特（James Brown Scott）担任学会秘书长并负责主编《美国国际法杂志》。1910年，钢铁企业家安德鲁•卡内基捐资创办卡内基国际和平基金会，以“加速消除所谓文明国家之间的国际战争”。鲁特与斯科特再次搭档，分别出任董事会主席和秘书长。基金会重视“法律科学”在社会变革和国际关系中的力量，主张通过发展国际法和建立一套国际司法机制维护和平。鲁特向董事会强调，基金会工作“必须基于对战争原因及其应对措施的仔细、科学和详尽的研究……我们必须像科学家一样工作，努力深究疾病的根源，而战争只是症状”。

　　随着美国国际法学会和卡内基基金会相继成立，美国形成了一批以鲁特、斯科特为代表的法律与外交精英群体。他们在美国对外事务中扮演着日益重要的角色，成为20世纪美国“外交政策权势集团”的雏形。在他们的观念中，国际法发展与国际秩序构建紧密相连。鲁特在接受1912年度诺贝尔和平奖的致辞中指出，国际法院、国际法法典化以及国际法的知识普及是促进世界和平的三大要素。此后，美国精英着力建构和推广“科学的”国际法话语，为其国际秩序构想提供理论支撑。

　　首先，美国精英笃信国际法是“真正的法律”，属于“科学”范畴，因而具有客观中立的属性。在科学主义思想影响下，他们深信“科学的”国际法能够为国际关系实践提供明晰严整的学理基础，把“和平的空谈”转化为能被人们所理解的“坚实论据”。针对国际法缺乏强制性的普遍质疑，斯科特驳斥说：“制裁的存在并不是法律属性的关键要素。”他大量援引英美法院的判例，证明“国际法是法律，而且是我们国内法的一部分”。

　　其次，他们认为国际法的效力不是依赖于强制力，而是“国际舆论”。鲁特指出，“法律的效力来源于规定它的公共舆论……国际法规则通过同样的制裁来执行”，各国遵守国际法是因为它们害怕受到世界的“谴责与孤立”。他承认不能要求所有人去研习国际法，但“一部分足够多的人要能精通国际法，当重要的国际问题出现时，他们能够在我们国家的每一个社区里引导和塑造公共舆论”。哥伦比亚大学校长尼古拉斯•巴特勒把这样的国际舆论总结为“国际观念”，它体现为人们从法律角度思考对外关系和推动国际争端的司法解决。

　　再次，世界局势和美国国际地位变化后，美国精英意识到，国际法理论并非悬空的思想知识，而是能应用于外交实践，提升美国外交能力。他们认为，在崛起为世界大国后，美国通过科学地运用国际法规则，能够展示一种不同于欧洲列强的大国行为方式。对他们而言，外交就是“诉讼”，外交官就是根据国际法规则进行辩护的“律师”，一个成功的外交政策是把政治问题变为法律问题。斯科特在给基金会的报告里写道，“当下美国已经成为一个公认的世界性大国，结果是它的国际关系变得更复杂，担当的责任也更重大……掌握国际法基本原则，可以培育良好的公民意识并有助于建立国家间友好关系”。而且与其他国家不同的是，在美国政治生活中“法律训练是通往政治的大门”，“无论谁将要执掌美国外交……都应当精通国际法的原则”。

　　最后，这些美国精英认为，新的国际秩序应建立在国际法基础上，司法途径是解决国际争端的最好方式。这种国际秩序观的核心是所谓“经典法律观念”（classical legal ideology）：第一，国际法的效力不依靠于强制力，即使缺乏世界政府的权威，国际法和国际司法机制也能有效规约国际关系。第二，否认无政府状态必然导致国际社会无休止的竞争和冲突，国家间矛盾可以通过中立、客观的法律原则加以解决，而不需要政治的介入。第三，相信国际法和国际制度是不断发展进步的，处理国家间关系的法律可以通过国际法学家的研究而不断“科学化”，从而形成更强有力的法律机制规范国家间关系。一言以蔽之，在国际关系中，法律与政治可以相互分离。

　　大体而言，该国际秩序思想既反对现实主义的均势政治，坚信国际法和国际司法机制能够维护秩序；又反对威尔逊的自由国际主义，不赞成对国际秩序进行革命性改造以及对外输出民主，尤其对一个建立在集体安全原则上的国际组织抱有怀疑态度。这里折射出包括律师、法官、国际法学家在内的“法律人”观察世界和理解国际事务的认知取向，他们试图在欧洲权力政治和均势外交之外，建立基于国际法的世界新秩序，相信诉诸国际法比权力政治更加“科学”与“文明”。在欧洲大国主导国际秩序的时代，这种思想无疑带有很大的理想主义成分。

　　在更深的文化层次上，“科学的”国际法及其国际秩序观，深刻反映美国精英的国家身份意识。深受“美国例外论”影响，长期以来美国人相信本国可以避免欧洲的权力政治，并用自身的制度和价值观改造国际关系，建立新的国际秩序。1898年美西战争后，美国成为与欧洲列强相匹敌的帝国主义国家，作为一个“共和国”，美国如何重新解释自己的国家身份和国际角色？“科学的”国际法正好与美国例外论相契合，成为美国表述自身的话语。

　　按照美国精英的叙事，从独立建国到领导世界，一部美国史就是法律战胜政治、理性压过意志、秩序取代混乱的历史。斯科特指出，费城制宪会议实际上就是一次北美独立诸邦国的“国际会议”，美国宪法相当于13个主权国家之间签订的和平条约。因此，“美利坚合众国”不应被看作单个国家，而是一个“多国的联盟”（a union of States）。美国宪法塑造出一个稳定的“国际秩序”，最高法院则提供了联盟内部的争端解决机制，它们共同将千差万别且利益冲突的北美“各邦国”凝聚成一个“更完善的联盟”。所以，美国试验的成功经验为解决国际无政府状态提供了最佳模板，“无论各国朝着更紧密的联盟能迈出多大步伐，曾经走过整个这一条道路的美国制宪者的经验，应当是它们的指路明灯”。巴特勒则断言，司法独立是“美国对政治科学所作出的划时代贡献”，它在美国的优异表现证明“解决国际问题的最佳办法”就是“制定一套独立的司法制度”。在他们的观念里，美国转向帝国与欧洲式殖民主义完全不同，美国的“使命”不是掠夺与占领，而是把美国的法治传统传播给全世界，使国际司法取代欧洲的权力政治，从而带来世界和平。

　　由此可见，国际法理论与美国精英的国际秩序观乃至国家身份意识都密切相关。它给美国带来一种翻新了的“天定命运”论，以自我宣称的“科学”依据取代难以捉摸的昭昭天命。对美国精英而言，“科学的”国际法话语不仅提供了思考国际秩序的认知框架，还可以解决美国崛起后的身份困惑，使自身得以摆脱帝国主义负担并按照“美国方式”改造世界。

　　20世纪中前期，国际法学者主导着美国对国际事务的研究，并试图以“科学方法”消除战争、实现和平。这种状况在两次世界大战之间尤其明显，当时国际关系理论的教学内容一般附设于国际法课程之内，在国际关系研究中法律方法也占据主导地位。同时代的历史学家查尔斯•比尔德捕捉到美国社会的这股热潮：为了符合新的利益，教育机构鼓励对国际法和外交进行研究，关于和平问题的书籍、小册子和文章在和平基金的资助下得以广泛流传；只要是伊莱休•鲁特主持的会议，就一定会受到新闻界的热烈关注，包括教授在内的精英意见也被公众所重视；“对他们来说，在重大事务领域里施展才能、建功立业的新时代，似乎已经开始了”。由是观之，“科学的”国际法为美国人提供了关于世界如何运转的基本观点，成为这一时期他们认知世界以及理解国际关系的主要透镜。

　　与之相伴，“科学的”国际法话语对美国外交的影响不断增强，塑造了美国法律主义外交风格。1900—1945年间美国外交精英大多具有法律背景，绝大多数国务卿做过律师、检察官或法官等职业，习惯从法律角度构想美国与世界关系。外交史家入江昭认为，“早在1914年大战爆发的前几年，美国社会就出现了一种日益强烈的自信果敢，政府内外的领袖们都强调美国的特殊角色或美国对世界的特殊贡献”，其中一个十分重要的特点是“他们对通过国际法落实世界和平方式的信奉”。当时，在不少美国精英看来，所谓“美国模式”的核心并非美国民主，而是以最高法院为代表的司法制度体系，后者更具“普世性”。国际史学者马克•马佐尔指出，推广这一模式的愿景“令一代美国法律人和决策者为之神往，在美国崛起为世界大国之际，正是他们左右着美国外交政策”。

　　美西战争后，美国完成海外帝国角色的转换，对国际法的重塑更加积极。麦金莱及其继任者西奥多•罗斯福在挥舞武力大棒的同时，也有意借助国际法调整美国与殖民地关系，为美国的帝国主义行为提供“合法性”。1905年鲁特转任国务卿后，美国更加重视在国际关系中建立一套法律规则和制度。鲁特在阐述其外交理念时说，“一般认为，世界是由武力来统治的……外交主要就是讨价还价以及在此过程中尔虞我诈”，而现在美国要实施新的外交路线，即“使国家行为符合或表现得符合国际规则”，这些规则所依靠的是“文明世界舆论的巨大力量”，外交工作则如同“一个律师为客户打官司”。鲁特主持签订25份普遍仲裁条约，并在1907年第二次海牙和会上倡议，创建一个新的更具司法属性的国际法院。他对美国代表团说：“如果世界上有一个法院，可以像美国最高法院审理国内纠纷一样公正客观地审理国家间争端……相对于现在的仲裁方式，各国无疑会更愿意将他们的争端提交法院裁判。”

　　在拉美政策方面，鲁特典型运用法律主义外交，避免直接采取武力干涉和军事占领等高成本手段。比如，在处理美资企业与委内瑞拉政府关于矿产资源所有权纠纷问题时，鲁特一方面拒绝美国公司希望政府武力干涉的请求，另一方面通过诉诸国际法的话语和规则，把委内瑞拉的国内问题变成“国际问题”，最后迫使委内瑞拉政府妥协，维护了美国资本的利益。在第二次海牙和会上，鲁特还提出以国际仲裁取代武力征收契约债务的行为。在当时，一般认为国家有权使用武力收讨别国拖欠其国民的债务，欧洲列强也经常就此对拉美国家进行武力干涉。鲁特的提案体现美国有意把政治问题变成法律问题的外交取向，在这个框架下，国家间的物质利益冲突隐藏于有关规则和程序的法律博弈之中。相对于欧洲强国赤裸裸的武力干涉，美国的方案无疑披上一层“正当性”“合法化”的外衣。正因为有了这层法律外衣，美国政府成功“说服”英国、德国等欧洲强国，接受美国的方案并签署《波特公约》，同意未经仲裁不得以武力征收契约债务。此后，欧洲国家的这类“武力讨债”行为得到很大约束。

　　不过，美国的举措只是针对欧洲列强，其自身却可以凭借脱胎于门罗主义的“罗斯福推论”（Roosevelt Corollary）和地区优势地位来干涉拉美事务，行使“文明国家”的“国际警察权力”。显然，所谓“表现得符合国际规则”实则以法律话语掩盖了支配的实质，为构筑封闭性地区霸权，美国不仅通过武力和资本实施控制，还充分发挥国际法的工具性作用，以法律之名推行强权政治，凸显出一种新型帝国主义特征，是为美国的“法律帝国主义”（legal imperialism）。

　　塔夫脱政府时期，美国试图与英法等国达成无限制仲裁协定，并在斯科特的谋划下着手推动欧洲各国创建一个国际法院。塔夫脱是一位典型法律人，曾当过律师和法官，总统任期后还出任联邦最高法院首席大法官。他深信，一个常设的国际法院“提供了解决国际问题的方案，包括如何避免战争、如何促使各国裁军、如何拓展和确立国际法体系”。对于时任国务卿菲兰德•诺克斯，一位英国驻美外交官留下这样的印象：“对他而言，一个条约就是一份合同，外交相当于诉讼，而利益相关的各个国家就是诉讼当事人。”在信奉均势原则的英国人看来，这种思维反映出诺克斯“对国际政治和政策原则一无所知”，“世界上只有美国如此行事”。

　　律师和学者出身的威尔逊对国际法并不陌生，他曾在普林斯顿大学讲授国际法课程，还试图新建一个涵盖国际法专业的法律与政治学院。不过在出任总统后，威尔逊对国际法表现出一种微妙而矛盾的态度。一方面，威尔逊在多种场合推崇国际法，并把维护国际法视为美国的重要使命。1916年2月，威尔逊谈及美国对欧战的立场：“美国被期望做什么呢？她被期望在世界其他地方遭受战火蹂躏之时维护法律的生命。同胞们，你们知道当下并不存在国际法院。我向上帝祈祷，如果这场战争没有任何结果，那它至少能给我们带来一个国际法院，并在世界各大国之间产生某种针对和平的共同保证。”

　　但另一方面，在外交决策特别是战后秩序设计过程中，威尔逊有意忽视国际法。他曾亲自把涉及国际法院的条款从豪斯（Edward M. House）起草的国联盟约中剔除，并在巴黎和会期间斥责律师出身的国务卿罗伯特•兰辛：“我不愿让律师来起草和约！”在威尔逊的秩序蓝图里，“民族自决”“自由贸易”“集体安全”等要素占据核心地位，国际法和国际司法机制则处于边缘位置。换言之，威尔逊重塑战后国际秩序的出发点是自由国际主义，而非法律国际主义。结果是，威尔逊只是从道德层面抽象地谈论国际法原则，而不能从实体国际法层面、技术层面提出具体措施。

　　这导致威尔逊的方案缺乏法律国际主义者支持，成为美国拒绝加入国联的重要原因。鲁特的意见代表了大部分共和党参议员的观点，他批评国联盟约：“在重建和加强一套针对法律问题的仲裁或司法体制方面，它毫无作为。在修改和发展国际法方面，也毫无作为。这样来看，美国半个世纪以来所坚持的原则仍然被完全地忽视了。”尽管如此，一些美国精英并未放弃从法律层面改造国际秩序的努力。1920年，在美国政府缺席国联的情况下，卡内基基金会委派鲁特、斯科特出席海牙法学家顾问委员会会议，推动创立常设国际法院（Permanent Court of International Justice），使国际司法制度作为解决国际争端的重要途径步入历史舞台。

　　进入20世纪20年代后，共和党政府上台，奉行保守的国际主义理念，这为国际法及法律国际主义的再次兴盛创造了条件。20年代连续三任国务卿查尔斯•休斯（Charles Evans Hughes）、弗兰克•凯洛格（Frank B. Kellogg）、亨利•史汀生（Henry L. Stimson）都是律师出身，从律师的世界观出发，他们相信通过建立国际法和国际司法机制，就能抑制国家间冲突，实现和平。召开华盛顿会议、签订《非战公约》、推动国际仲裁、促进美国加入国际法院等外交行为，均体现出美国对国际关系法治化的追求，故而20年代又被视为美国对外关系史上“律师外交”的时代。

　　休斯曾任联邦最高法院大法官、康奈尔大学法学教授，并继鲁特后担任美国国际法学会会长。休斯的对外观念反映了法律国际主义特征：其一，反对世界“回到通过均势（balance of power）来进行自我保护的旧式的本能性过程”，国际和平的真正希望“将在法律的发展中找到”。其二，处理国际纠纷的最好方式是“在争端发生之前挑选法官，他们具备深厚的学识、受认可的品行和中立的态度……在最可行的保障措施下组建一个常设法院”，这个国际法院“有望保证（各国）权利之安全”。其三，关于国际法的保障，“最不需要的就是使用武力执行国际裁判”，因为“它们已拥有人类压倒性意见的支持”。休斯十分重视国际法对外交政策的引导作用，他表示：“躁动的民族对秩序没有耐心，动荡的民主国家让治理变得更加困难，冒牌的爱国主义者寸步不让，这些都不能给国际和平带来任何希望……但至少，智识事业的道路是开放的，对那些具有专业能力的研究者来说，国际法的发展蕴藏着前所未有的机会。”

　　凯洛格同样从法律国际主义维度思考美国对外政策。他明确声明，“无论是作为个人还是官方国务卿，我都始终支持和倡导各国缔结仲裁、调解和废弃战争的各类适宜条约”，更重要的是，“除条约外，还必须唤起公众的良知以反对极端恐怖和可怕的战争”。但是，美国不相信“世界或欧洲的和平依赖于或通过军事联盟的条约体系来保障”，因此“美国不能事先承诺对世界上任何其他国家使用其武装力量”。时任美国总统柯立芝也声称，美国政府的政策就是试图“将我们的国内事务和对外关系简化为一种法律体系”，在国际事务中“我们一直不愿意介入其他国家的政治纠葛”，但“我们很愿意与其他国家合作制订一项切实可行的计划，通过世界法院来促进国际正义”，美国“相信的不是武力而是法治和司法”，所以“我们希望在国际协定中摒弃武力和强制因素，依靠理性和法律行事”。

　　“史汀生主义”的提出典型体现了美国的这一国际秩序思想。1931年日本发动九一八事变，武力占领中国东北，公然破坏国际法。面对日本的侵略行为，美国政府于1932年1月7日向日本政府递交了被称为“史汀生主义”的照会，拒绝承认任何违反《九国公约》和《非战公约》条款和义务的局势、条约或协定。美国国务卿史汀生主要从国际法特别是国际条约体系的角度看待此事，反映了法律国际主义的思维逻辑。在致国会资深参议员威廉•博拉（William E. Borah）的信中，史汀生解释说，远东危机产生的根源是《九国公约》和《非战公约》等国际条约体系遭到破坏，“如果这些条约都被忠实地遵守着，那么这样一个局势就不会出现”。在他看来，这两个条约代表着由国际舆论所支持的一系列国际法原则，包括“以司法与和平的方法而不是专断的武力来解决所有纠纷”。所以，远东危机这起地区事件关系国际法的整体性，“成为所有条约相关国的法律关切（legal concern）”。正是在这个意义上，史汀生认为日本的行为不但侵犯中国主权，更威胁到以国际法为基础的国际秩序，这要求美国必须做出法律上的回应。

　　但是，照会并未表明美国会采取强有力的制裁措施，史汀生把维护国际法的希望寄托于国际舆论的力量上，因为“这是世界上最具效力的制裁措施之一。任何其他方法，由于有可能使签署国卷入国际政治，都会混淆条约确定的广泛而简单的目标，同时阻碍最为可靠的国际舆论的发展”。史汀生所设想的是，“如果世界其他各国政府能够作出类似的决定并采取类似的立场，就会对这种行为发出警告，这样我们相信，必将有效否定此后通过压力或违反条约的方法所获得的任何权利主张之合法性（legality）”。

　　史汀生的观点与鲁特、休斯和凯洛格的国际思想可谓一脉相承：对于国家违反国际法的行为，国际舆论能够发挥制裁作用，无须采取强制措施特别是武力；美国要避免卷入国际政治纠纷和军事联盟，主要通过国际法和国际舆论维护国际秩序。这充分展现出法律国际主义的内在逻辑及其固有局限，缺乏强制力的国际法实际上无力约束侵略国的违法行为。美国拒绝采取实质行动捍卫国际法，致力于虚幻的国际舆论，其结果是20世纪30年代国际秩序崩溃与第二次世界大战爆发。

　　综上而言，20世纪前期特别是两次世界大战之间，国际法对美国外交思想与风格产生重要的塑造作用，导致美国处理对外关系的法律主义取向。这一时期美国外交的主要决策者是鲁特、休斯、史汀生等法律人，国际法不仅影响了他们对国际事务的认知，也提供了外交决策的理论依据。正如乔治•凯南所言，美国人普遍具有一种信念，即“认为通过接受某种法律规则和约束体制，有可能抑制国际领域中各国政府一些混乱而危险的欲望”，在这个背景下，“美国的政治家——其治国理念大多源自法律职业传统——锲而不舍地探索某种能发挥这种作用的制度框架”。

      两次世界大战之间，美国很多精英相信，通过科学地研究国际法并在国际事务中加以运用，就可以解决一系列国际矛盾与纠纷，建立稳固的国际秩序。可以说，这种乐观、理想的观念在当时美国国际思想中占据相当重要的位置。但国内外各种因素也在推动美国国际法理论的变化，同时连带着美国人对国际秩序的认知框架转换。

　　从知识发展的内部视角看，国际法的理论基础——法律形式主义（legal formalism）的统治地位开始动摇。著名法学家霍姆斯从实用主义观点出发批判法律形式主义，声称“法律的生命并非逻辑，而是经验”。之后，“社会学法学”和“法律现实主义”相继登上美国法学思想的舞台，强调法律并非独立于社会政治的中立规则。推而论之，国际法与国际政治自然也无法区分，国际法甚至是国际权力制造的产物。从知识与国际政治的外部视角看，一战爆发导致“文明”国家间自相残杀以及欧洲主导的旧秩序倾覆，同时严重削弱人们对国际法的信心，促使国际法学者彻底反思国际法的传统学说，特别是“绝对主权”（absolute sovereignty）和“政治与法律分离”等理论。在1925年4月召开的第二届国际法教师会议上，有学者仍坚持传统的“纯粹法律”观念，但在哈佛大学教授曼利•赫德森（Manley Hudson）看来，国际法从来不是“一个由原理或命令组成的固定不变的体系”，它是“一个过程，一种处理不同利益间相互竞争的方法”；国际法学者应该把自己看作“社会工程师”，努力使国际法与变动不居的国际社会相适应。可见，严格的国际法实证主义范式发生松动，新的理论强调国际法与国际政治的密切关联。

　　国际法理论的变动深刻影响了美国精英的国际秩序观。此前，鲁特等人认为，国际关系中政治与法律互相分离，即使缺乏世界政府的权威或强制力，国际法和国际法院也能够解决国际争端，而美国的联邦制则是实现国际关系法治化的范本。然而，新一批美国精英逐渐摒弃政治与法律的区隔，更关注权力而不是规则，更关注促进变革而不是维持现状，更关注国际关系的政治过程而不是司法过程。

　　进入 20 世纪 30 年代后，国际形势日益恶化，伴随大萧条而来的是法西斯主义兴起和侵略战争，一战后建立的国际秩序也迅速崩塌。曾被美国精英寄予厚望的国际法院，未能有效解决30年代出现的重大国际危机，也无力阻止或延缓二战爆发。对于法西斯国家而言，《非战公约》等一系列国际法条约，如同废纸一般可以肆意撕毁。时任卡内基基金会会长巴特勒在1938年悲叹道：“国际法就像国际道义一样，已经消失于迷雾当中。”30年代末日渐流行的地缘政治学、战略研究重塑了美国决策者的“国家安全”认知，他们意识到在一个法西斯主义肆虐的世界上，权力是理解国际事务的核心概念。作为美国地缘政治学派领军人物，尼古拉斯•斯派克曼指出，“美国很少关注国际关系中基本的权力问题”，然而“一个国家的外交政策若要切实可行，决不能建立在幻想的世界之上，而是要着眼于国际关系的现实以及权力政治”。国联体制的失败以及众多国家在侵略面前的孱弱，使富兰克林•罗斯福总统感到单纯依靠国际组织和国际法是不够的，美国也无法成为“被暴力哲学所支配的世界中的一座孤岛”，应该承认国际政治是一种权力政治的现实，实力在国际关系中至关重要。于是，美国开始调整外交战略，在威尔逊的基础上改造自由国际主义，更加重视“国家安全”以及国际制度的约束力。可以说，美国“第二次”对国际秩序的重建，融合了修正的威尔逊主义和现实主义权力政治两大要素。除民主人权、自由贸易、集体安全等外，权力政治和大国合作也成为美国精英讨论国际关系的关键概念，国际法和国际司法则显得无足轻重。

　　这种情况进一步促使国际法向“国际关系”转向，所谓转向有两层含义，既包括国际法研究范式的转换，也包括美国人对外认知框架的变化。1939年，在一本题为《当代世界政治：国际关系问题导论》的文集中，美国学者表示，传统国际关系研究的法律主义取向现在应让位于新的研究路径——“更加注重‘铁与血’的政策、‘现实政治’（Realpolitik）以及国际关系的实际层面而非法律层面”。

　　被誉为美国“国际关系学之父”的摩根索，起初就是国际法学者，并以国际法研究叩开美国学术界之门。1940年，摩根索在《美国国际法杂志》发文指出，法律人应关注“经济利益、社会冲突和权力追求的社会学语境”，这些才是“国际舞台的驱动力量”。摩根索还对国际法的科学话语进行深入批判，认为这个时代的政治家在智识上缺乏真正的治国才能，只能从一些幻想中寻求庇护，“一个将国际法作为政治行为标准的幻想；一个自然形成的和谐社会世界的幻想；一个社会科学模仿自然科学模式的幻想（该模式连现代自然科学自身都已不再认同）”。1941年4月召开的国际法教师会议笼罩着一层危机感。有学者反思说，国际法教育使美国人看到一种“扭曲的世界图景”，“尽管我们生活在一个充满情感与暴力的政治的世界，但我们提供的却是一个法律的世界”。随后不久，日本偷袭珍珠港不仅宣告孤立主义的破产和战争的到来，也击碎美国精英的“法律世界”图景，促使他们加快调适对外观念。

　　第二次世界大战之后，人们对于国际法的幻灭感普遍加深，美国精英基本放弃以法律建构秩序的设想，转而强调实力与遏制，这在很大程度上是对战前法律国际主义失败的反思与调整。作为一名典型的法律国际主义者，同时也是唯一在一战前、两次大战之间和二战期间都参与过美国外交决策的重要人物，史汀生对20世纪上半叶美国外交政策的反思颇有代表性。他在1947年谈道：“二战前发生的事情是，我们缺少勇气去强制执行国际社会的权威决定。在《凯洛格公约》中我们都同意，侵略战争必须终止。我们宣布摒弃它，同时也谴责那些可能实施侵略战争的国家。但它只是一种道义上的谴责。我们并没有解决好后半个问题，即当你真的抓到一个侵略者时怎么办？……国际法仍然受到国际政治的约束，我们决不能假装任何一方可以单独存在和发展。”

　　在国际法影响力衰落的同时，现实主义适应了冷战两极对抗的局势，构成战后美国国际秩序观的理论基础。“权力”“安全”和“地缘政治”等现实主义概念，取代“法律”“国际司法”和“国际舆论”，成为美国精英关于国际秩序的基本认知框架。遏制战略设计者乔治•凯南批评过去美国外交政策中最严重的缺陷，就是所谓“法律主义—道德主义取向”，他倾向于“怀疑任何将国际事务压缩到法理概念中去的方案”。同凯南一样，战后美国外交决策者主要根据权力对比关系解释和界定国家安全，追求“权力优势”。尽管战后美国仍会经常利用国际法，但美国精英不再把国际法作为对外认知的主要透镜和建构国际秩序的基石，更多视其为权力的附属品以及实现对外战略目标的政治工具。

　　20世纪前期特别是两次世界大战之间，上述秩序观念对美国外交风格起到重要的塑造作用，使之呈现法律主义取向。以鲁特、斯科特、史汀生等人为代表的一批美国精英，倡导法律国际主义思想，善于借助“科学”与“法律”名义推行对外政策。对他们而言，外交就是诉讼，而外交官就是律师，一个受法律约束的国际秩序既能促进世界和平，也有利于维护美国利益。但是，这种法律主义外交取向并没有阻止战争爆发和国际秩序瓦解，美国试图享受国际法带来的利益，但拒绝承担大国的责任，没有武力做后盾的国际法在侵略者面前沦为一纸空文。二战之后，美国外交更加强调实力与遏制，追求权力优势和构筑自由主义霸权秩序，国际法日益变为美国的一种霸权技艺。

　　归根到底，美国精英之所以从国际法出发想象和构建国际秩序，在于为美国全球扩张以及建立世界领导地位提供“合法性”话语。该话语建立在美国例外论基础上，其实质是以美国的政治原则和价值观改造国际秩序，追求国际秩序的“美国化”。但是，他们没有看到国际法的局限性，更没有看到世界的多样性和复杂性，过于相信国际政治的“惊涛骇浪”可以被一套受到美国经验启迪、建立在“科学”基础上的抽象理论约束起来。这导致他们的构想缺乏可行性，很多时候仅停留在理论层面。此外，他们口中的国际法并非基于普遍正义的原则，而是来源于美国人对自身利益的认知和是非曲直的判断，最后难免沦为为美国霸权辩护的话语工具。

　　有欧洲学者在20世纪30年代观察到，帝国主义的本质不仅具有军事或经济意义，还包括“从自身出发规定政治和法律概念的内容的能力”，美国霸权已发展成为“现代帝国主义的国际法形式”。与欧洲传统帝国主义相比，美国更加注重按照自己的形象改造他国和世界，以及为这种行为寻找“合法的”意识形态框架。国际法正好可以调和帝国主义与美国自由主义传统之间的矛盾，通过法律话语掩盖其支配他国和国际秩序的实质，从而开拓美国式帝国建构路径。换言之，除政治、军事和经济维度外，“美利坚帝国”也是法律建构的产物。美国精英追求的“科学的”国际法及其国际秩序观，始终带有一种新式的帝国主义色彩。